Nếu nhìn từ phương diện chủ trương qua các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X, XI, XII của Đảng đã đề ra yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” làm cơ sở cho việc bổ sung các quy định về phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 và các luật mới ban hành. Thực tiễn thực hiện phân cấp, phân quyền trong thời gian qua, nhất là từ thực tế phòng, chống đại dịch COVID-19 vừa rồi, cho thấy một số vấn đề vướng mắc, bất cập liên quan đến các quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và địa phương trong những tình huống thảm họa, thiên tai, dịch bệnh… Từ đó đòi hỏi phải nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng, toàn diện các quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về phân cấp, phân quyền nhằm kiến nghị, đề xuất các giải pháp phù hợp, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý trong thời gian tới.

(Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý trong thời gian tới)

 Việc thực hiện phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực một cách khoa học, hợp lý có ý nghĩa quan trọng đối với việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, phát huy năng lực, vị trí, vai trò của các cấp chính quyền. Các cơ quan trung ương (Chính phủ, bộ, ngành) tập trung hơn vào hoạch định chính sách vĩ mô; các cơ quan chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh, được phân cấp nhiều hơn trong việc quản lý nhà nước trên địa bàn, thực hiện phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép và các thủ tục hành chính...

Việc phân cấp, phân quyền hợp lý cũng là cơ sở để chính quyền địa phương các cấp thực hiện tốt vai trò “kép”: vừa là cơ quan thực hiện pháp luật do chính quyền trung ương hoặc chính quyền cấp trên ban hành, vừa là cơ quan trực tiếp giải quyết các công việc riêng, có tính đặc thù của địa phương. Đồng thời, việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý cũng góp phần bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, tăng cường sự chỉ đạo, điều hành thống nhất của Chính phủ và phát huy sự chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền của chính quyền địa phương các cấp.

Để thể chế hoá các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các chủ trương, định hướng của Đảng về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền tại Nghị quyết số 18-NQ/TW, trong giai đoạn 2016-2020, nhiều luật, pháp lệnh, nghị quyết và các văn bản quy phạm pháp luật khác đã được sửa đổi, bổ sung, ban hành mới (nhất là các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý nhà nước trên các lĩnh vực), trong đó chú ý nhiều hơn đến vấn đề phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các bộ, ngành và giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương.

Khoản 4 Điều 5 Luật Tổ chức Chính phủ quy định: “Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ với chính quyền địa phương, bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”. Điều 12 và Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định các nguyên tắc về phân quyền và phân cấp cho chính quyền địa phương. Trên cơ sở đó, một số luật chuyên ngành và các văn bản quy phạm pháp luật khác được ban hành sau Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện tư duy phân cấp, phân quyền rành mạch hơn, ví dụ như Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Đầu tư năm 2020, Luật Đầu tư công năm 2019, Luật Xây dựng năm 2020, Chính phủ cũng đã ban hành các nghị quyết về đẩy mạnh phân cấp, như Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016, Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020. Tại Nghị quyết số 99/NQ-CP, Chính phủ đã xác định 06 nguyên tắc thực hiện phân cấp và các ngành, lĩnh vực cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước trong thời gian tới. Nhìn tổng thể hệ thống pháp luật về phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước chúng ta thấy rằng, vẫn còn một số vướng mắc, bất cập sau:

Một là, Luật Tổ chức Chính phủ chưa quy định cụ thể nguyên tắc, cách thức, hình thức thực hiện phân công, uỷ quyền giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với các tổ chức, đơn vị trực thuộc. Luật Tổ chức chính quyền địa phương mới quy định các vấn đề có tính nguyên tắc chung về phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho chính quyền địa phương. Điều này dẫn đến nhận thức và thực tiễn áp dụng về phân công, phân cấp, phân quyền, ủy quyền chưa được thống nhất.

Hai là, hiện nay, việc phân cấp, phân quyền trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể được quy định trong các luật chuyên ngành, tuy nhiên mới chủ yếu tập trung vào phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cấp tỉnh; chưa quy định rõ ràng, rành mạch phạm vi phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương. Trong các luật chuyên ngành vẫn còn những quy định chung chung như “Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về lĩnh vực… trên địa bàn”. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều cấp cùng quản lý và khi có vấn đề thì khó xác định được trách nhiệm thuộc cấp nào.

Ba là, nhiều quy định pháp luật về phân cấp chưa cụ thể, rõ ràng nên trên thực tế, việc thực hiện phân cấp không thống nhất (về nguyên tắc, hình thức, cách thức thực hiện phân cấp, điều kiện, nguồn lực bảo đảm…).

(Qua rà soát một số văn bản QPPL liên quan đến phân công, phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong quản lý nhà nước về kinh tế có mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập,)

Trong năm 2020, theo Báo cáo số 442/BC-CP ngày 01/10/2020 trình Quốc hội về kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo đó, qua rà soát 1.499 văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến phân công, phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong quản lý nhà nước về kinh tế cho thấy, những khái niệm về “phân công”, “phân cấp”, “phân quyền”, “uỷ quyền” còn chưa được hiểu rõ ràng, thống nhất. Kết quả rà soát cũng cho thấy, một số quy định pháp luật có mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, không phù hợp với thực tiễn.

Trên thực tiễn, việc thực hiện phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có một số vướng mắc, bất cập đã được Bộ Nội vụ theo dõi, tổng hợp trong đo ghi nhận: Các cơ quan, địa phương còn gặp vướng mắc, lúng túng trong việc áp dụng các quy định pháp luật về nguyên tắc, điều kiện thực hiện phân cấp, ủy quyền. Việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền chủ yếu được thực hiện đối với chính quyền cấp tỉnh, chưa đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho các chính quyền địa phương khác.

Việc thực hiện phân cấp chưa đồng bộ giữa các địa phương. Có cơ quan hoặc địa phương mạnh dạn thực hiện phân cấp, nhưng cũng có nhiều cơ quan hoặc địa phương chưa mạnh dạn thực hiện phân cấp. Hiện nay, việc đẩy mạnh phân cấp mới được thực hiện ở một số lĩnh vực (như quản lý đất đai, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập, vệ sinh môi trường…) và chủ yếu ở các tỉnh, thành phố lớn.

Khi thực hiện phân cấp, các cơ quan chưa bảo đảm các điều kiện, nguồn lực cần thiết (về tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính) cho việc tổ chức thực hiện phân cấp, chưa xác định rõ cơ chế chịu trách nhiệm của cơ quan phân cấp và cơ quan được phân cấp.

Chưa phát huy được vai trò của kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện phân cấp, phân quyền; chưa phát huy được sự năng động, sáng tạo của cơ quan được phân cấp để bảo đảm tính hiệu quả trong quản lý nhà nước và phục vụ người dân; chưa phát huy được sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm, vẫn còn tình trạng nhiệm vụ của cấp dưới đẩy lên cấp trên và cấp trên làm thay nhiệm vụ cấp dưới... Bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát còn cồng kềnh và chưa bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước.

Để tạo bước chuyển căn bản và mạnh mẽ cho việc thực hiện phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực và đáp ứng yêu cầu thực hiện Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng về đột phát chiến lược “đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng hệ thống pháp luật”, tôi cho rằng, việc hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước trong các lĩnh vực cần dựa trên các quan điểm sau: (1) phải quán triệt các quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và các cấp chính quyền địa phương; (2) phải bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động của từng cấp chính quyền, bảo đảm “chủ quyền nhân dân” và phù hợp với cải cách hành chính, cải cách kinh tế; (3) phải bảo đảm cơ sở vững chắc, dựa trên nền tảng của Hiến pháp và các đạo luật; đồng thời phải bảo đảm tính nhất quán của pháp luật; tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; (4) phải phù hợp với mô hình nhà nước đơn nhất và phù hợp với nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước; (5) phải phù hợp điều kiện tình hình thực tiễn của Việt Nam có tính đến yêu cầu hội nhập quốc tế.

Trên cơ sở đó, chúng ta cần có một số giải pháp sau:

Thứ nhất, cần có sự hiểu thống nhất và rành mạch về các khái niệm “phân công”, “phân cấp”, “phân quyền”, “uỷ quyền”; nguyên tắc, điều kiện, cách thức thực hiện và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền, ủy quyền. Đối với phân cấp giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương, cần xác định rõ những lĩnh vực nào không thể phân cấp, những lĩnh vực nào có thể phân cấp, phân cấp đến đâu và các điều kiện, nguồn lực bảo đảm thực hiện phân cấp; trách nhiệm của cơ quan…

Thứ hai, thực hiện quy định của Hiến pháp về “phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (Điều 112) và quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về “việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật” (Điều 12), các Bộ, ngành cần tiến hành rà soát, đánh giá tổng thể các quy định pháp luật hiện hành (nhất là các luật chuyên ngành) thuộc phạm vi quản lý nhà nước của mình để xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn nào của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và của các cấp chính quyền địa phương. Việc phân định rành mạch thẩm quyền của các cơ quan, các cấp chính quyền sẽ làm cơ sở cho việc thực hiện phân cấp được hiệu quả.

Thứ ba, việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực phải gắn liền với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật (nhất là các luật chuyên ngành). Do đó, trên cơ sở rà soát, đánh giá tổng thể hệ thống pháp luật trong từng ngành, lĩnh vực, các Bộ, ngành cần đề xuất sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến phân công, phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho phù hợp. Vấn đề này cần nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng để bảo đảm việc đề xuất phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, với đặc thù của ngành, lĩnh vực và đặc thù của địa phương, trình độ quản lý, khả năng và điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền của từng cấp chính quyền… Việc thực hiện phân cấp, phân quyền phải hướng tới mục đích là nâng cao năng lực quản lý của các cơ quan, cấp chính quyền, đồng thời phục vụ tốt nhất cho bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội tại các địa phương và cả nước.

Thứ tư, các Bộ, ngành, địa phương cũng cần đánh giá, xác định rõ những điều kiện, nguồn lực bảo đảm cần thiết cho việc thực hiện phân cấp, phân quyền; nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tài chính/ngân sách nhà nước, tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, viên chức, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương… để đáp ứng yêu cầu thực hiện phân cấp, phân quyền.

Bên cạnh đó, cũng cần tăng cường cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền. Việc phân cấp, phân quyền mạnh cần phát huy vai trò giám sát, kiểm soát quyền lực của Trung ương cũng như các thiết chế tại địa phương. Theo đó, cần làm rõ nội hàm trách nhiệm của các cơ quan trong việc thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện phân cấp, phân quyền; nghiên cứu hoàn thiện “cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước” trong việc thực hiện quản lý nhà nước (kiểm soát theo chiều dọc) theo tinh thần Điều 2 Hiến pháp năm 2013; tiếp tục kiểm soát chặt chẽ tính hợp pháp của các quyết định hành chính và tăng cường năng lực của các Tòa án hành chính./.

Tiến sỹ: Phạm Quốc Sử (Phó giám đốc Sở Tư pháp tỉnh Cà Mau)