Hiện nay, có hai quan điểm khác nhau về vấn đề này:

Quan điểm thứ nhất: trường hợp người có thẩm quyền đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà chủ thể vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm thì người có thẩm quyền xử phạt phải áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC phù hợp để chấm dứt hành vi vi phạm. Khi ra quyết định xử phạt đối với hành vi đó, người có thẩm quyền xử phạt có thể áp dụng thêm tình tiết tăng nặng “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” và xử phạt đối với hành vi vi phạm đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt (khoản 3 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) .

Quan điểm thứ hai: trường hợp người có thẩm quyền đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà chủ thể vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm thì người có thẩm quyền sẽ tiếp tục lập biên bản về hành vi này và tiến hành xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139. Như vậy, trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ đồng thời xử phạt hai hành vi. Hành vi thứ nhất là “tổ chức thi công công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng” tương ứng với khoản 2, khoản 4, khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139. Hành vi thứ hai là “tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” sẽ cấu thành một vi phạm độc lập và bị xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139.

Chúng tôi chia sẻ với quan điểm thứ hai và cho rằng, trong tình huống trên, người có thẩm quyền sẽ tiến hành xử phạt về hai hành vi vi phạm: i) Tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng; ii) Tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt.

Điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý VPHC quy định, “một người VPHC nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm”. Như vậy, một chủ thể đã bị lập biên bản về hành vi “tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng” thì hành vi này đã cấu thành một VPHC. Nếu hành vi này vẫn được tiếp tục thực hiện (cho dù chưa có quyết định xử phạt hay có quyết định xử phạt) thì vẫn cấu thành một vi phạm mới. 

Về mặt lý luận, một VPHC có cấu thành từ bốn yếu tố là mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và khách thể. Do đó, hành vi của một chủ thể diễn ra cùng một thời điểm, cùng yếu tố lỗi nhưng chắc chắn khách thể xâm phạm sẽ có sự khác nhau. Chính vì khách thể của VPHC bị xâm phạm là khác nhau nên sẽ cấu thành các VPHC độc lập[18]. Ngược lại, hành vi vi phạm cùng yếu tố lỗi nhưng diễn ra trong những thời điểm khác nhau thì cũng cấu thành các VPHC độc lập. Chính vì vậy, khi xử phạt, người có thẩm quyền phải xử phạt từng hành vi cụ thể chứ không thể xử phạt một VPHC với tình tiết tăng nặng là “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó”.

Hiện nay, đối với hành vi tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng thì sau khi lập biên bản VPHC,pháp luật cho phép trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản, chủ thể vi phạm làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng. Như vậy, trong khoảng thời gian này, tổ chức, cá nhân vi phạm phải ngừng thực hiện hành vi vi phạm. Trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm được cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng thì người có thẩm quyền chỉ áp dụng hình thức xử phạt mà không áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm”. Ngược lại, trong trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm không được cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng thì người có thẩm quyền đồng thời áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm”. Như vậy, cho dù có áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm” hay không thì hành vi trên vẫn cấu thành một VPHC độc lập và bị xử phạt. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc “một hành vi VPHC chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần”. Do đó, nếu “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” thì cấu thành hành vi vi phạm độc lập. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ lập biên bản về hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” và tiến hành xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139.

Một câu hỏi đặt ra là “khi xử phạt hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” thì có áp dụng tình tiết tăng nặng “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” hay không?”.

Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, cần có sự phân biệt tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” là điều kiện cấu thành hành vi vi phạm với tình tiết tăng nặng được quy định tại điểm i khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý VPHC. Hiện nay, Nghị định số 139 quy định tiêu chí “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” là điều kiện áp dụng chế tài xử phạt quy định tại khoản 8 Điều 15. Như vậy, tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” sẽ chỉ là điều kiện để áp dụng chế tài quy định tại khoản 8 Điều 15 chứ không nhằm mục đích xác định tình tiết tăng nặng theo điểm i khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý VPHC. Nói cách khác, nếu đã sử dụng tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” là điều kiện để áp dụng chế tài quy định tại khoản 8 Điều 15 thì không thể xem xét chính tình tiết đó với tính chất là tình tiết tăng nặng nữa. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào khoản 2 Điều 10 Luật Xử lý VPHC để áp dụng mức tiền phạt như những trường hợp bình thường (trường hợp không có tình tiết tăng nặng hay giảm nhẹ thì phạt tiền ở mức trung bình)./.

Phạm Quốc Sử