Đặt vấn đề

Khai thác, sử dụng đất là yếu tố quyết định khơi dậy tiềm năng, phát huy cao nhất giá trị nguồn lực đất đai. Có thể nói, giá trị của nguồn lực đất đai thể hiện ở hai khía cạnh cụ thể: một là, mang lại giá trị cho Nhà nước (đại diện chủ sở hữu toàn dân, thống nhất quản lý đất đai) thông qua chính sách tài chính đất đai tạo nên nguồn thu ngân sách từ đất đai trong quá trình điều phối đất đai và các khoản thuế, phí, lệ phí trong quản lý đất đai. Hai là, mang lại giá trị cho người sử dụng đất (chủ thể trực tiếp quản lý và khai thác quyền sử dụng đất) ở khái cạnh này thông qua thực thi hiệu quả các quyền năng của người sử dụng đất để khai thác tốt nhất hiệu quả giá trị quyền sử dụng đất mà họ đang nắm giữ. Vì vậy, việc xác định chủ thể sử dụng đất và quy định, thực thi quy định về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất có ý nghĩa rất quan trọng, quyết định tính bền vững, trực tiếp trong khai thác tiềm năng của nguồn lực đất đai.

Tuy nhiên, thực tiễn thời gian qua cho thấy đất đai chưa được khai thác, sử dụng hiệu quả để trở thành nguồn lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2013 đã chỉ ra những hạn chế về thiếu tính thống nhất trong quy định người sử dụng đất với các đạo luật liên quan; quyền của người sử dụng đất còn những hạn chế nhất định, điển hình như rào cản tiếp cận đất trồng lúa đối với các tổ chức kinh tế. Người sử dụng đất chưa nhận thức đầy đủ về quyền và nghĩa vụ nên tồn tại phổ biến những vi phạm về nghĩa vụ sử dụng đất như sử dụng đất không đúng mục đích, vi phạm nghĩa vụ tài chính đất đai, tùy tiện chuyển nhượng, giao dịch khi chưa đáp ứng đủ các điều kiện quy định...[1] Những tồn tại trên hạn chế nhất định đến hiệu quả sử dụng đất, khai thác nguồn lực đất đai. 

Một trong năm quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao đã xác định: phải có chính sách phù hợp với từng đối tượng, loại hình sử dụng đất để khơi dậy tiềm năng, phát huy cao nhất giá trị nguồn lực đất đai. Nội dung này đã khẳng định tầm quan trọng của việc nghiên cứu quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất trong bối cảnh hiện nay.

 Thực trạng pháp luật về người sử dụng đất  

Hiện nay, Điều 4 Luật Đất đai năm 2024 quy định có 07 nhóm chủ thể sử dụng đất trên tinh thần kế thừa và hoàn thiện những quy định của Luật Đất đai năm 2013. Trong đó có những điểm nổi bật như:

(i) Người sử dụng đất là tổ chức trong nước sử dụng đất có sự phân chia thành 02 nhóm đối tượng tại điểm a và điểm b khoản 1 Điều 4 Luật Đất đai năm 2024,[2] gồm: tổ chức công quyền và tổ chức kinh tế. Chúng tôi cho rằng, việc tách bạch 02 nhóm chủ thể trên là cần thiết và thậm chí cần được quy định thành 02 nhóm người sử dụng đất độc lập, không chung trong nhóm gọi là tổ chức trong nước, vì rất khác biệt trong tiếp cận đất đai và cơ chế quản lý, sử dụng đất của 02 loại hình tổ chức trên: tổ chức công quyền (chịu sự điều chỉnh của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công), trong khi tổ chức kinh tế (chủ yếu chịu sự điều chỉnh bởi pháp luật doanh nghiệp).

(ii) Luật Đất đai năm 2024 không còn quy định về người sử dụng đất là “hộ gia đình”. Chủ thể “Hộ” được xác lập trong thực tế quản lý, sử dụng đất ở nước ta từ lâu đời, Luật Đất đai năm 1987 (Luật Đất đai đầu tiên) đã quy định về chủ thể này và duy trì qua các thời kỳ Luật Đất đai. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý, sử dụng đất đã phát sinh nhiều bất cập, khó khăn đối với chủ thể là hộ gia đình.[3] Vì vậy, Luật Đất đai năm 2024 không tiếp tục quy định chủ thể là hộ gia đình. Hiện nay, hộ gia đình được xem là nhóm người sử dụng đất theo Điều 27 Luật Đất đai năm 2024 và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất sẽ không có từ “hộ” mà sẽ ghi đầy đủ tên thành viên có chung quyền sử dụng đất của hộ gia đình, trừ trường hợp các thành viên có nhu cầu cấp cho người đại diện thì Giấy chứng nhận chỉ ghi tên người đại diện hộ gia đình.

(iii) Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được chia thành 02 nhóm chủ thể và áp dụng quy chế pháp lý bình đẳng giữa công dân Việt Nam định cư trong nước và định cư ở nước ngoài. Khoản 3 Điều 4 Luật Đất đai năm 2024 quy định người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam[4] được quy định chung với nhóm chủ thể là cá nhân trong nước và gọi chung là cá nhân. Sự thay đổi về chủ thể nêu trên mở rộng khả năng tiếp cận đất đai của người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam, được hưởng quy chế pháp lý về đất đai như công dân Việt Nam ở trong nước. Điều này sẽ tác động mạnh mẽ đến thị trường quyền sử dụng đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung do lượng cầu trên thị trường được mở rộng.[5] Tuy nhiên, về chủ thể này hiện có hai vấn đề sau:

Một là, quy định về giấy tờ chứng minh người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam có sự khác biệt giữa Luật Đất đai và Luật Nhà ở. Hiện nay, Luật Đất đai năm 2024 và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định cụ thể các loại giấy tờ mà người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam cần cung cấp khi thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai mà áp dụng chung cho người sử dụng đất là cá nhân. Theo đó, khi cá nhân thực hiện thủ tục hành chính về đất đai thì các thông tin được thể hiện theo thông tin của Căn cước công dân hoặc Hộ chiếu; trường hợp họ xuất trình hộ chiếu nước ngoài thì phải kèm theo giấy tờ xác nhận có quốc tịch Việt Nam[6] tại thời điểm xác lập quan hệ pháp luật đất đai. Tuy nhiên, nếu xác lập quan hệ sở hữu nhà ở với tư cách người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam thì Luật Nhà ở năm 2023 và điểm b khoản 3 Điều 3 Nghị định số 95/2024/NĐ-CP quy định phải có “hộ chiếu Việt Nam còn giá trị có đóng dấu nhập cảnh vào Việt Nam” tại thời điểm tạo lập nhà ở. Vì vậy, nếu một cá nhân nhập cảnh vào Việt Nam với hộ chiếu nước ngoài, có giấy xác nhận có quốc tịch Việt Nam còn giá trị (dù có Hộ chiếu Việt Nam còn giá trị nhưng không nhập cảnh bằng hộ chiếu Việt Nam, trừ trường hợp nộp kèm hộ chiếu là Giấy miễn thị thực hoặc giấy tờ thị thực được cấp rời còn giá trị) thì thời điểm đó vẫn không thể xác lập quyền sở hữu nhà ở tại Việt Nam, nhưng đối với quyền sử dụng đất thì vẫn đủ điều kiện để xác lập quyền sử dụng đất.

Hai là, danh xưng người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa được sử dụng thống nhất giữa Luật Đất đai, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản. Cụ thể, Điều 4 Luật Đất đai năm 2024 quy định người Việt Nam định cư ở nước ngoài gồm: người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam gọi là cá nhân điều chỉnh chung quy chế pháp lý với cá nhân trong nước (khoản 3 Điều 4); người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài[7] (khoản 6 Điều 4). Đối với Luật Nhà ở năm 2023 thì người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch được quy định tại điểm b khoản 1 Điều 8 với những loại giấy tờ chứng minh đối tượng và điều kiện sở hữu nhà ở tại Điều 3 Nghị định số 95/2024/NĐ-CP, không ghép chung đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam với cá nhân trong nước. Trong khi đó, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023, Điều 10 quy định về hình thức, phạm vi kinh doanh bất động sản của các chủ thể thì người Việt Nam định cư ở nước ngoài được chia thành 02 nhóm đối tượng: người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam được phép nhập cảnh vào Việt Nam và người Việt Nam định cư ở nước ngoài không phải là công dân Việt Nam được phép nhập cảnh vào Việt Nam.

Thực trạng pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2024 được quy định tại Chương III so với vị trí Chương XI của Luật Đất đai năm 2013.

Luật Đất đai năm 2024 quy định về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất trên cơ sở phân chia thành 03 nhóm tại 03 Mục của Chương III: Mục 2 - Quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước, tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc; Mục 3 - Quyền và nghĩa vụ của cá nhân, cộng đồng dân cư; Mục 4 - Quyền và nghĩa vụ của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Nội dung này có những điểm mới nổi bật sau:

Một là, tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê tại Điều 33 Luật Đất đai năm 2024 được mở rộng phạm vi thế chấp quyền sử dụng đất và thay đổi nguyên tắc trong quy định quyền khi được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.

Bên cạnh quyền tặng cho quyền sử dụng đất để làm nhà tình nghĩa, nhà tình thương thì điểm d khoản 1 Điều 33 bổ sung trường hợp tặng cho quyền sử dụng đất để xây dựng nhà đại đoàn kết. Đối tượng được nhận thế chấp quyền sử dụng đất của tổ chức trong nước được mở rộng hơn so với Luật Đất đai năm 2013,[8] cụ thể gồm các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân. Đối với quyền thực hiện giao dịch quyền sử dụng đất của đơn vị sự nghiệp công lập thì khoản 2 Điều 33 Luật Đất đai năm 2024 chỉ quy định một trường hợp cụ thể là dự án đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp, cụm công nghiệp tại địa bàn ưu đãi đầu tư theo quy định pháp luật về đầu tư, huyện biên giới, huyện đảo mà không thu hút được nhà đầu tư thì Nhà nước cho đơn vị sự nghiệp công lập thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê thì được thực hiện các quyền giao dịch quy định tại khoản 1 Điều 33 Luật Đất đai năm 2024.

Luật Đất đai năm 2024 có sự khác biệt trong quy định về quyền, nghĩa vụ của tổ chức trong nước khi miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. Cụ thể: (i) dự án nhà ở được miễn, giảm tiền sử dụng đất thì có quyền, nghĩa vụ như trường hợp không được miễn, giảm được quy định gồm các dự án sau: dự án nhà ở xã hội; nhà ở cho lực lượng vũ trang nhân dân, dự án đầu tư cải tạo; xây dựng lại nhà chung cư. (ii) Đối với các dự án đầu tư có mục đích kinh doanh khác mà được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất thì quyền, nghĩa vụ như trường hợp không được miễn, giảm. Trường hợp chuyển nhượng, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thì phải nộp cho Nhà nước một khoản tiền tương ứng với số tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã được miễn, giảm tại thời điểm giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trừ trường hợp pháp luật có liên quan có quy định khác. Sự thay đổi này rất linh hoạt so với trước đây tại Điều 174 Luật Đất đai năm 2013, nếu tổ chức được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất thì gần như bị hạn chế quyền giao dịch trong suốt thời gian sử dụng đất mà không có giải pháp hài hoà như điểm b khoản 3 Điều 33 Luật Đất đai năm 2024.

Vậy, các tổ chức kinh tế trong nước được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo các thời kỳ Luật Đất đai trước đây nay muốn được áp dụng quy định tại điểm b khoản 3 Điều 33 Luật Đất đai năm 2024? Căn cứ khoản 11 Điều 260 Luật Đất đai năm 2024 quy định người sử dụng đất được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo quy định pháp luật đất đai trước ngày Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực thi hành thì tiếp tục được miễn, giảm trong thời hạn sử dụng đất còn lại theo quy định của pháp luật về đất đai trước ngày Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực. Đồng thời, căn cứ vào nguyên tắc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật[9] và đảm bảo không thất thoát ngân sách nhà nước. Chúng tôi cho rằng, quy định tại điểm b khoản 3 Điều 33 Luật Đất đai năm 2024 chỉ áp dụng đối với những tổ chức trong nước được giao đất, cho thuê đất và được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất từ ngày Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực thi hành.

Hai là, quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc sử dụng đất do Nhà nước cho thuê đất thu tiền hằng năm với những thay đổi nổi bật trong quy định về quyền thuê trong hợp đồng thuê đất.

Quy định về nhóm chủ thể này lần đầu tiên bổ sung “tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc”, điều này phù hợp với đổi mới trong quy định về hình thức nhận quyền sử dụng đất của tổ chức tôn giáo được Nhà nước cho thuê đất. Quyền thế chấp tài sản gắn liền với đất được mở rộng đối tượng nhận thế chấp hơn so với điểm b khoản 1 Điều 175 Luật Đất đai năm 2013, cụ thể ngoài việc được thế chấp tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam thì còn được thế chấp tại các tổ chức kinh tế khác và cá nhân.

Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2024 đã lần đầu tiên quy định về quyền “bán tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê”, với định nghĩa về quyền thuê trong hợp đồng thuê đất tại khoản 37 Điều 3: “Quyền thuê trong hợp đồng thuê đất là quyền của người sử dụng đất được hình thành khi Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm. Người sử dụng đất được chuyển nhượng quyền thuê trong hợp đồng thuê đất; người nhận chuyển nhượng quyền thuê trong hợp đồng thuê đất được kế thừa các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan”. Theo định nghĩa này thì quyền thuê trong hợp đồng thuê được thực hiện giao dịch chỉ áp dụng đối với người thuê đất trả tiền hằng năm bao gồm: tổ chức kinh tế, cá nhân, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài  và có thể thực hiện giao dịch là “chuyển nhượng quyền thuê”. Tuy nhiên, các quy định của Luật Đất đai năm 2024 và các văn bản hướng dẫn thi hành chỉ quy định về quyền “bán tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê” mà không quy định riêng biệt về giao dịch chuyển nhượng quyền thuê; điều này cho thấy giữa định nghĩa tại khoản 37 Điều 3 Luật Đất đai năm 2024 và quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất tại Chương III của Luật chưa thống nhất.

Ba là, đơn vị sự nghiệp công lập được sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ và liên kết, liên doanh với tổ chức kinh tế.

Luật Đất đai năm 2024 quy định đơn vị sự nghiệp công lập sử dụng đất xây dựng công trình sự nghiệp chỉ thông qua hình thức Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất. Tuy nhiên, để bảo đảm sự linh hoạt và phát huy tối ưu hiệu quả sử dụng đất của đơn vị sự nghiệp công lập, khoản 3 Điều 30 Luật Đất đai năm 2024 quy định đơn vị sự nghiệp công lập được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mà có nhu cầu sử dụng một phần hoặc toàn bộ diện tích được giao để sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ[10] thì được lựa chọn chuyển sang hình thức Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm đối với phần diện tích đó. Đơn vị sự nghiệp công lập thuê đất trả tiền hằng năm không thuộc trường hợp đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp, cụm công nghiệp quy định tại khoản 2 Điều 202 Luật Đất đai năm 2024 thì có các quyền giao dịch quy định tại khoản 1 Điều 34 Luật Đất đai năm 2024 nhưng không được quyền bán, thế chấp và góp vốn bằng tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất. Diện tích đất đơn vị sự nghiệp đã chuyển sang thuê được phép chủ động khai thác, sử dụng kết hợp đa mục đích theo phương án được cơ quan chủ quản phê duyệt phù hợp với quy định; trường hợp có đầu tư xây dựng công trình trên đất phải phù hợp với pháp luật về xây dựng. Việc khai thác, sử dụng đất kết hợp đa mục đích phải được hạch toán theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, nếu đơn vị sự nghiệp có nhu cầu cho thuê, liên doanh, liên kết với tổ chức kinh tế thì phải có đề án sử dụng tài sản công vào mục đích cho thuê, liên doanh, liên kết được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công. Quy định về hình thức sử dụng đất của đơn vị sự nghiệp trong giai đoạn hiện nay cho thấy sự điều chỉnh phù hợp, vừa bảo đảm lợi ích của đơn vị vừa đảm bảo nguồn thu từ đất đai vào ngân sách, hạn chế thấp nhất những tác động đến xã hội so với quy định bắt buộc các đơn vị sự nghiệp công lập đã tự chủ tài chính chuyển sang thuê đất như trước đây; đồng thời, tạo điều kiện sử dụng đất kết hợp thực hiện nhiệm vụ chính với hoạt động sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ.

Bốn là, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là cá nhân được quy định kế thừa thời kỳ Luật Đất đai năm 2013 với phát triển quyền của cá nhân thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm.

Cá nhân sử dụng đất với các hình thức gồm: đất nông nghiệp được Nhà nước giao trong hạn mức; đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; đất nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế có các quyền giao dịch quy định tại khoản 1 Điều 37 Luật Đất đai năm 2024. Theo đó, quyền giao dịch của cá nhân sử dụng đất với những điểm lưu ý sau: (i) đối tượng nhận thừa kế quyền sử dụng đất của cá nhân là người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài được nhận thừa kế là quyền sử dụng đất đối với loại đất nào? Theo điểm đ khoản 1 Điều 37 Luật Đất đai năm 2024 chỉ quy định 02 trường hợp: một là, người Việt Nam định cư ở nước ngoài là đối tượng tại khoản 1 Điều 44 Luật Đất đai năm 2024 (Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài được phép nhập cảnh vào Việt Nam) thì được nhận thừa kế là quyền sử dụng đất; hai là, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng trên thì chỉ hưởng giá trị của phần thừa kế đó. Quy định trên chỉ giải quyết điều kiện để đối tượng được nhận thừa kế là quyền sử dụng đất phải thuộc đối tượng được phép nhập cảnh vào Việt Nam nhưng loại đất họ được nhận thừa kế là đất gì? Đất ở phải có nhà ở gắn liền hay có thể là đất ở không có nhà ở, các loại đất nông nghiệp, phi nông nghiệp khác họ có được nhận thừa kế là quyền sử dụng đất không? Điều này chưa được quy định cụ thể tại Điều 37 và Điều 44 Luật Đất đai năm 2024. Để giải quyết vấn đề trên, dựa vào quy định tại điểm h khoản 1 Điều 28 Luật Đất đai năm 2024 thì người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được phép nhập cảnh vào Việt Nam thì được nhận thừa kế là quyền sử dụng đất đối với đất ở và các loại đất khác trong cùng thửa đất có nhà ở. Vậy, với quy định trên nếu đất là đất ở thì có bắt buộc có nhà ở gắn liền với đất hay không? Trước đây, điểm đ khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai năm 2013 quy định về nội dung tương tự với đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngoài (bao gồm đối tượng người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài) thì chỉ được nhận thừa kế nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở. Đồng thời, quy định hiện hành tại Điều 28 và khoản 1 Điều 44 Luật Đất đai năm 2024 thì chỉ được nhận quyền sử dụng đất ở mà không ràng buộc nhà ở gắn liền khi đất ở đó trong phạm vi dự án phát triển nhà ở. Từ những viện dẫn trên, chúng tôi cho rằng, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận thừa kế quyền sử dụng đất là đất ở phải có nhà ở gắn liền, trừ trường hợp đất ở trong dự án phát triển nhà ở (nhưng nhận thừa kế có được áp dụng là nhận quyền sử dụng đất trong dự án phát triển nhà ở hay không là vấn đề chưa thật cụ thể đã được phân tích tại nội dung mục 3.1). (ii) Tách bạch giao dịch góp vốn và góp quyền sử dụng đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh. Căn cứ khoản 22 và khoản 26 Điều 3 Luật Đất đai năm 2024 thì góp vốn bằng quyền sử dụng đất là giao dịch chuyển quyền sử dụng đất; trong khi đó, góp quyền sử dụng đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh chỉ là hợp tác để sản xuất, kinh doanh trên đất mà không làm chuyển quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, một trong những khó khăn chưa được quy định cụ thể xử lý chuyển tiếp trong Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành là những trường hợp góp vốn có thời hạn đã xác lập trong thời kỳ Luật Đất đai năm 2013 và đã đăng ký biến động và nay hết hạn sẽ thực hiện xoá đăng ký góp vốn thế nào vì Nghị định số 101/2024/NĐ-CP và Nghị định số 102/2024/NĐ-CP đều không quy định về thủ tục này. Tìm hiểu thực tiễn một số địa phương để giải quyết tình trạng trên đã hướng dẫn thực hiện thủ tục chuyển nhượng lại cho bên góp vốn. Tuy nhiên, xét về bản chất thì góp vốn có thời hạn đã đăng ký ban đầu không chuyển quyền sử dụng đất và việc thực hiện chuyển nhượng lại phát sinh thuế, lệ phí cho các bên. (iii) Bổ sung quyền của cá nhân thuê đất trả tiền thuê hằng năm. Cá nhân thuê đất trả tiền hằng năm được quyền bán tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất khi đáp ứng điều kiện tại Điều 46 Luật Đất đai năm 2024. Ngoài ra, cá nhân thuê đất trả tiền hằng năm còn được để thừa kế, tặng cho tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất; người nhận thừa kế, người được tặng cho tài sản và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất được Nhà nước tiếp tục cho thuê đất theo mục đích đã được xác định mà không ràng buộc điều kiện thực hiện như trường hợp bán tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất. Đồng thời, cá nhân thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm còn được cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất, đây là sự khác biệt so với tổ chức sử dụng đất thuê trả tiền hằng năm có quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất với điều kiện đất đã được xây dựng xong kết cấu hạ tầng trong trường hợp được phép đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng đối với đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao.[11] Tuy nhiên, đối với cá nhân khi thực hiện “cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất”[12] Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành hiện nay chưa quy định về điều kiện, thủ tục cụ thể; quyền này khác gì so với cho thuê lại đất theo phương thức trả tiền thuê hằng năm?

Năm là, quyền sử dụng đất của cộng đồng dân cư nhiều thay đổi gắn với hình thức sử dụng đất tương ứng.

Thời kỳ Luật Đất đai năm 2013 thì cộng đồng dân cư sử dụng đất chỉ có quyền và nghĩa vụ chung của người sử dụng đất; đối với các giao dịch thì không được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, chỉ được khai thác, sử dụng đất. Khoản 2 Điều 39 Luật Đất đai năm 2024 quy định: “Cộng đồng dân cư sử dụng đất có quyền và nghĩa vụ như quyền và nghĩa vụ của cá nhân có hình thức sử dụng đất tương ứng, trừ quyền để thừa kế. Trường hợp cộng đồng dân cư được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất theo hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất thì không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. Như vậy, cộng đồng dân cư sử dụng đất được thực hiện các quyền giao dịch như cá nhân sử dụng đất có hình thức sử dụng đất tương ứng, điển hình Điều 28 Luật Đất đai năm 2024 thì cộng đồng dân cư và cá nhân được nhận tặng cho quyền sử dụng đất và khi đó phần đất có nguồn gốc nhận tặng cho, cá nhân có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, thế chấp, góp vốn, tặng cho quyền sử dụng đất đó thì cộng đồng dân cư cũng được quyền giao dịch tương tự đối với phần đất được nhận tặng cho. Quy định này thể hiện sự thay đổi rất lớn về quyền sử dụng đất của cộng đồng dân cư, chỉ hạn chế quyền để thừa kế và không được phép giao dịch đối với đất có nguồn gốc là Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất theo hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất. Căn cứ Điều 211 Bộ luật dân sự năm 2015 về sở hữu chung của cộng đồng dân cư và khoản 13 Điều 3 Luật Đất đai năm 2024 định nghĩa về cộng đồng dân cư thì quyền sử dụng đất của cộng đồng dân cư thuộc sở hữu chung của cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, bon, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quyền sử dụng đất được hình thành theo tập quán, do các thành viên của cộng đồng cùng nhau đóng góp, quyên góp, được tặng cho chung hoặc từ nguồn khác phù hợp quy định pháp luật nhằm mục đích thoả mãn lợi ích chung hợp pháp của cộng đồng. Các thành viên của cộng đồng cùng quản lý, sử dụng, định đoạt tài sản chung theo thỏa thuận hoặc theo tập quán vì lợi ích chung của cộng đồng nhưng không được vi phạm điều cấm của luật, không trái đạo đức xã hội. Người đại diện cho cộng đồng dân cư là trưởng thôn, làng, ấp, bản, bon, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự hoặc người được cộng đồng dân cư thỏa thuận cử ra, là người chịu trách nhiệm trước Nhà nước đối với việc quản lý, sử dụng đất của cộng đồng dân cư.

Sáu là, quyền sử dụng đất của người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài với nhiều thay đổi so với người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong Luật Đất đai năm 2013.

Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài được quy định thành một nhóm người sử dụng đất riêng biệt, với các hình thức nhận quyền sử dụng đất xác định tại Điều 28 Luật Đất đai năm 2024. Căn cứ quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài được chia thành 03 nhóm:

(i) Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam – Điều 41 Luật Đất đai năm 2024. Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư thì phần đất đó được thực hiện các quyền như đất của tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất quy định tại khoản 1 Điều 33 Luật Đất đai năm 2024. Trong khi đó, nếu đất thực hiện dự án đầu tư là do Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm thì người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài có các quyền tại khoản 2 Điều 41 Luật Đất đai năm 2024, với sự khác biệt so với tổ chức kinh tế, cá nhân thuê đất trả tiền hằng năm như: chỉ được thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam,[13] trong khi tổ chức kinh tế thuê đất trả tiền hằng năm được thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân theo quy định tại Điều 34 Luật Đất đai năm 2024. Tuy nhiên, cá nhân khi thuê đất trả tiền hằng năm thì không có quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất, trong khi đó người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài thuê đất thực hiện dự án đầu tư được quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất theo hình thức trả tiền thuê đất hằng năm đối với đất đã được xây dựng xong kết cấu hạ tầng trong trường hợp được phép đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng đối với đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao.

(ii) Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao – Điều 43 Luật Đất đai năm 2024. Quyền và nghĩa vụ của người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài trong trường hợp này xác định theo hình thức nhận quyền sử dụng đất, cụ thể: một là, đất do nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuê đất hoặc thuê lại đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao thì có các quyền và nghĩa vụ như tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 33 Luật Đất đai năm 2024. Hai là, trường hợp thuê đất, thuê lại đất trả tiền hằng năm thì có quyền và nghĩa vụ như tổ chức kinh tế thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm quy định tại khoản 1 Điều 34 Luật Đất đai năm 2024.

(iii) Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất ở tại Việt Nam – Điều 44 Luật Đất đai năm 2024. Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài được phép nhập cảnh vào Việt Nam thì được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam; có quyền sử dụng đất ở do nhận chuyển quyền sử dụng đất ở trong các dự án phát triển nhà ở thì được thực hiện chuyển quyền sử dụng đất ở khi bán, tặng cho, để thừa kế, đổi nhà ở cho tổ chức, cá nhân, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được sở hữu nhà ở tại Việt Nam; tặng cho nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở cho Nhà nước, cộng đồng dân cư, tặng cho để làm nhà tình nghĩa, nhà tình thương, nhà đại đoàn kết. Trường hợp tặng cho, để thừa kế cho đối tượng không được sở hữu nhà ở tại Việt Nam thì đối tượng này chỉ được hưởng giá trị của nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở và không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất; Chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho, để thừa kế, góp vốn bằng quyền sử dụng đất ở theo quy định; Thế chấp nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam.

 Kết luận

Luật Đất đai năm 2024 không ngừng phát triển và hoàn thiện tính thống nhất, chặt chẽ và bao quát về người sử dụng đất, mở rộng quyền năng của người sử dụng đất một cách phù hợp, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Sự đa dạng về quyền thực hiện các giao dịch của người sử dụng đất nhằm thúc đẩy khả năng khai thác nguồn lực đất đai, điển hình như: quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trở thành đối tượng giao dịch đã hài hoà lợi ích Nhà nước và lợi ích của người sử dụng đất trong quá trình điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất đầu tư. Những đổi mới trong quy định về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất tạo nên nhiều kỳ vọng phát huy tối ưu nguồn lực đất đai trong kỷ nguyên vươn mình của dân tộc./.

Phạm Quốc Sử

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008;

2. Luật Đất đai năm 2013;

3. Luật Nhà ở năm 2023;

4. Luật Đất đai năm 2024;

5.Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025.

6. Báo cáo số 85/BC-BTNMT ngày 03/8/2022 của Bộ Tài nguyên và Môi trường đánh giá tình hình thi hành Luật Đất đai năm 2013 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, tr.34.

7. Nguyễn Huy Cường (2019), “Bất cập trong quy định hộ gia đình sử dụng đất của Luật Đất đai năm 2013”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, https://danchuphapluat.vn/bat-cap-trong-quy-dinh-ho-gia-dinh-su-dung-dat-cua-luat-dat-dai-nam-2013 [truy cập ngày 12/5/2025].